今年是养老金连续上调的第13年。有观点认为，如何通过养老金“增量”的再分配，鼓励职工参保的同时熨平收入差距，是养老金调整要解决的问题。最近的一项研究指出，目前的养老金调整方案对养老金较高者上涨更多，而对低收入者的补贴不够。

上述研究为《我国基本养老金待遇调整政策评估——基于公平与效率的视角》，由清华大学公共管理学院博士研究生赵欣彤和清华大学公共管理学院教授、清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥合作完成，发表于《中国行政管理》2017年第7期。

2017年是养老金并轨之后，企事业养老金同步调整的第二年。2017年4月，人社部发文，将总体的调整水平确定为5.5%，要求各地区指定具体实施方案。财新记者统计，目前全国30个省（除港澳台和西藏）均公布了具体的养老金调整方案。

各地养老金的总体涨幅均在国家规定的5.5%左右，且企业职工养老金涨幅略高于机关、事业单位养老金涨幅，如江苏省明确，企业职工上涨6%，机关、事业单位职工上涨4.5%。但这并不意味着简单地对每个人普涨5.5%，而是由省级方案确定不同指标的相应上涨幅度，每位职工的具体上涨额度都由自身对应的指标确定。

研究认为，这种“中央总量规划，地方自拟方案”的养老金待遇调整政策制定方式给予了地方政府一定的自由裁量权，形成了不同地区、不同群体之间养老金待遇调整方案的差异。为从公平和效率视角对养老金待遇调整政策进行系统性评估，研究对2002年到2015年间各省份的养老金调整方案进行了梳理和编码，构建了养老金调整方案的评估体系。

该体系共包含六个指标：养老金效率、制度激励、绝对额调整、低收入补贴、退休早补贴和高龄补贴。其中，养老金效率和制度激励为效率性指标，即鼓励“多缴多得”、构建可持续发展的养老金制度；其余为公平性指标，即有助于熨平收入差距、促进社会公平。

研究对各指标赋予了不同的权重，计算出各省份养老金调整方案的综合得分，并取各年得分的算数平均值为最后得分，来反映各省份养老金调整方案的“公平性”和“效率性”。其得分越大，表明政策越偏向于“均贫富”；反之表明政策越偏向于“多缴多得”。前者被称为“公平性”性指标，后者被称为“效率性”指标。

研究发现：纵向来看，2005年以后，各省的方案均逐渐向“多缴多得”倾斜，而对有“均贫富”作用的部分指标采纳不足；横向来看，各省份待遇调整机制虽受中央文件的影响，但碎片化程度较高，省级政策之间的差异较大。

仅北京、天津两地保留最低限额倾斜调整

研究发现，自2002年后，采取效率性指标进行养老金待遇调整的省份数目逐年增多，各省在效率指标的采纳上呈趋同的趋势。

具体而言，2017年的各省份调整方案中，除北京未将上涨额度与上年职工领取的个人养老金挂钩、上海未将上涨额度与缴费年限挂钩以外，其余28个省均采用了将上涨额度与个人养老金和缴费年限同时挂钩的调整方法。

这意味着，在全国93.3%的省份，如果职工上年所领取的养老金越高、缴费年限越长，其养老金上涨额度将越大，即“富者更富”。

研究还发现，从2005年开始，全国大部分省份的综合得分开始降低，即更偏向于“多缴多得”。2005年，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》将退休职工养老金计发与缴费年限相挂钩，研究认为，这促进了养老金待遇调整办法向效率方向倾斜，表明在制度设计层面，养老保险待遇调整与待遇计发方式存在强相关性。

但与此同时，各地对“公平性指标”采纳不足，养老金调整的“均贫富”作用被减弱。研究指出，“最低限额”调整方式采纳率呈下降趋势，这给低收入群体的福利带来了一定损失，却没有从其他“公平性指标”得到弥补。

财新记者发现，2017年，仅北京和天津两地保留了最低限额的倾斜调整方式，其他省份均为采纳。以北京为例，对去年养老金低于人均水平的，规定每月额外上涨60元。

研究认为，“近年特殊调整忽视了基本养老金偏低的退休人员，在一定程度上加大了退休群体的贫富差距，是缺乏公平性的体现。”

江苏、广东重“效率”，东三省等地重“公平”

研究指出，从各省份的综合得分来看，偏重公平性和偏重效率性的省份约各占50%。其中，江苏、广东等四省份得分偏低，表明其更倾向“多缴多得”；东三省、河南等八个省份得分偏高，表明其更多发挥了“均贫富”的作用。

财新记者发现，这在2017年各省份的调整方案中仍有所体现。以江苏省为例，规定在普涨38元的基础上，将上涨额度与个人养老金挂钩，上涨2%；再与缴费年限挂钩，将缴费年限分为3档，缴费年限越长、缴足25年部分以上越多的职工，这部分上涨额度越高。但与此同时，江苏省作为公平性指标的高龄补贴则幅度不大，对三个年龄段的高龄退休职工上涨额度分别为25、35和45元，在所有省份中处于偏低水平。

相对而言，东三省等地对效率性指标赋予的权重较低，而公平性指标的上涨幅度则相对更大。以上涨额度与职工个人养老金挂钩为例，黑龙江、辽宁、河南均规定上涨0.5%，吉林为1%；而在高龄补贴方面，则相对更高，如辽宁省对80岁以上退休职工的上涨额度可高达100元。

虽然各地的政策仍然存在一定差异，但研究也指出，随着时间的变化，各省份综合得分的绝对值均出现不同程度的下降，这意味着各省份的调整方案在调整过程中，更加兼顾了“多缴多得”和“均贫富”。

研究建议，中央政府出台更为细致的待遇调整指导方案，对低收入群体适当倾斜，并更科学、合理地制定养老金计发办法，引导地方政府结合各地具体情况，优化养老金待遇调整政策，在建立“多缴多得”机制的基础上，更多发挥养老金调整的“均贫富”作用。

财新